IL PRETORE
Letti gli atti del proc. pen. n. 1696/93 r.g. pretura
circondariale Brescia;
OSSERVA IN FATTO E IN DIRITTO
1. - A seguito di indagini preliminari il p.m. rinviava a
giudizio, dinnanzi a questo pretore, Bassetti Giovanni per rispondere
del reato p. e p. dall'art. 21/3 della legge n. 319/1976 per aver
scaricato, quale titolare dell'insediamento produttivo omonimo, in
corpo idrico superficiale, sostanze superiori ai limiti tabellari.
All'odierno dibattimento, preliminarmente, il difensore depositava
istanza ex art. 444 del c.p.p. dell'imputato.
Con la stessa si chiedeva l'applicazione di L. 1.350.000 di
ammenda in sostituzione di mesi due e gg. 20 di arresto.
Il p.m. esprimeva il proprio dissenso attesa la insostituibilita',
stante il chiaro tenore letterale dell'art. 60/2 della legge n.
689/1981, delle pene per i reati previsti dagli artt. 21 e 22 della
legge n. 319/1976.
Questo pretore, ritenendo allo stato fondato il dissenso del p.m.,
provvedeva con la presente ordinanza dandone lettura in udienza.
2. - Con il presente provvedimento viene impugnato l'art. 60/2
della legge n. 689/1981 in relazione agli artt. 3 e 27/2 della
Costituzione nella parte in cui non consente l'applicazione delle
sanzioni sostitutive ai reati p. e p. dagli artt. 21 e 22 della legge
n. 319/1976.
3. - Come si evince dal chiaro tenore letterale dell'art. 60 della
legge n. 689/1981 le sanzioni sostitutive non sono applicabili ai
reati p. e p. dagli artt. 21 e 22 della legge n. 319/1976; trattasi
di rinvio fisso esclusivamente alle norme incriminatrici speciali di
cui ai suddetti articoli. "A contrario" esso non e' applicabile: a)
per i reati previsti dalla legge n. 319/1976 ma da altre norme
incriminatrici speciali (23, 23- bis e 24- bis ); b) in riferimento
ad ipotesi criminose miranti a tutelare il bene "ambiente" salvo che
sia diversamente disposto.
Questo pretore aveva cercato di risolvere il problema
interpretativamente. Con varie sentenze si era fissato il principio
che tali limitazioni obiettive dovevano trovare applicazione
esclusivamente nella ipotesi in cui le sanzioni sostitutive fossero
state applicate ex art. 53 della legge n. 689/1981.
Si era, "a contrario", ritenuto che tali limitazioni non dovessero
applicarsi nella ipotesi di istanze ex art. 444 del c.p.p.
Piu' volte investita dalla questione la Corte di cassazione ha
invece ritenuto che esse andavano applicate anche in riferimento a
queste ultime (cfr. sentenze allegate alla istanza ex art. 444 del
c.p.p.).
Quindi puo' ritenersi "diritto vivente" il principio che le
sanzioni sostitutive, nel nostro sistema, non sono applicabili ai
reati p. e p. dagli artt. 21 e 22 della legge n. 319/1976 sia ex art.
53 sia ex art. 444 del c.p.p. Da cio' una fondamentale conclusione:
il problema che si porra' non potra' essere risolto con sentenza
interpretativa ma solo mediante l'intervento della Corte
costituzionale.
4. - Tale assetto normativo, a parere di questo pretore, e'
incostituzionale per violazione dei parametri indicati al paragrafo
2).
L'art. 3 della Costituzione impone, come e' noto, identita' di
disciplina per identita' di situazioni. Da tale iniziale significato
la dottrina e la giurisprudenza (anche della stessa Corte
costituzionale) hanno enucleato il criterio della c.d. ragionevolezza
della disciplina come criterio di valutazione della legittimita'
della stessa. Esso si sostanzia nella necessita' che la disciplina
sia funzionale alla realizzazione di un fine al quale essa e'
preordinata (cfr. fra le tante Corte costituzionale n. 54/1968).
La seconda norma impone di ritenere, anche a fini interpretativi,
come funzione del trattamento sanzionatorio quello della
"rieducazione" dell'autore del fatto. Si giustificano, proprio alla
luce di tale valore costituzionale, taluni benefici previsti dalla
legislazione ordinaria quali proprio l'oblazione e le sanzioni
sostitutive.
Da tali precetti, come sopra connotati, si determinano le seguenti
conseguenze:
a) necessita' che i benefici in questione siano garantiti a
tutti i cittadini (salvo le limitazioni obiettivamente giustificabili
proprio alla luce della funzione costituzionale della pena);
b) necessita' che i medesimi siano proporzionati al fatto; per
cui e' certamente irragionevole una disciplina che faccia conseguire
a questo un beneficio piu' ampio e non quello meno ampio;
c) necessita' che, ove il beneficio consegua alla commissione
di un fatto-reato esso debba essere riconosciuto anche a fatti
"contigui" al primo e equivalenti o subvalenti in termini di
gravita'.
5. - Delineato in tal modo l'art. 60 cit. nonche' i parametri
costituzionali di riferimento, si puo' ora passare a trattare il
merito della questione. Essa va affrontata su due direttrici.
Da una parte analizzare e comparare gli artt. 21 e 22 in
riferimento ad altre norme previste dalla legge n. 319/1976;
dall'altra comparare le suddette norme alle altre previste da leggi
speciali in materia ambientale.
Sotto il primo aspetto due sono i punti da evidenziare.
Innanzitutto, almeno per quanto riguarda il reato p. e p. dagli artt.
21/1 e 22 in astratto e' possibile chiedere e ottenere l'oblazione
speciale, indubbiamente un quid pluris rispetto alle sanzioni
sostitutive. In secondo luogo, in astratto, non essendo stato escluso
dall'art. 60 della legge n. 689/1981 ne' dall'art. 3 della legge n.
305/1983 che lo ha introdotto, le sanzioni sostitutive sono
applicabili per il reato di cui all'art. 24- bis della legge n.
319/1976. Tali discrasie del sistema costituiscono altrettante
disparita' di trattamento. Cio' e' evidente in riferimento proprio
all'art. 24- bis; invero trattasi di norma che disciplina lo scarico
nelle acque del mare, fattispecie strutturalmente e funzionalmente
identica a quella prevista dall'art. 21. Giuridicamente il rapporto
va descritto in termini di specialita'; quindi ci si trova di fronte
a due condotte sostanzialmente identiche (quali quelle descritte
dall'art. 21 e dall'art. 24- bis) che hanno un trattamento
sanzionatorio diverso. La prima non puo' fruire del beneficio di cui
all'art. 53, la seconda si, pur essendo condotta equivalente (se non
piu' grave) della prima.
E' chiaro allora che tale disciplina viola il principio di
uguaglianza cosi' come connotato al punto 4/ c.
In merito poi all'altro aspetto vi e' da rilevare che l'attuale
sistema potrebbe di fatto comportare una disparita' di trattamento
tra i cittadini in ragione delle condizioni economiche. Cosi', a mo'
di esempio si puo' citare il caso in cui il reato di cui all'art. 21
sia stato contestato in concorso tra due imputati l'uno, avendone le
possibilita' economiche, insta ex art. 162- bis; l'altro, non potendo
immediatamente pagare la somma dovuta a titolo di oblazione, non solo
non potra' ottenere il beneficio dell'oblazione, ma neanche, proprio
alla luce dell'art. 60 cit., potra' fruire dei benefici di cui alla
legge n. 689/1981. Anche cio' costituisce un'evidente violazione del
principio di uguaglianza cosiccome connotato sopra al punto 4/ a.
Quindi gia' l'interpretazione degli artt. 21 e 22, alla luce delle
altre ipotesi criminose previste dalla legge n. 319/1976 nonche' in
rapporto alle ulteriori conseguenze derivanti dalla commissione dei
fatti ivi previsti, consente di ritenere che la esclusione operata
dall'art. 60 appare essere irragionevole.
6. - Cio' e' ancor piu' chiaro se si va ad interpretare gli artt.
21 e 22 cit. in riferimento ad altre ipotesi criminose previste da
leggi successive. Significativo e', per quello che qui interessa, che
tutte le leggi in questione, in astratto, possono fruire dei benefici
di cui all'art. 53 della legge n. 689/1981; cio' in quanto essi non
sono esclusi ex art. 60 ne' tantomeno dalle varie leggi speciali. Ci
si riferisce, in particolare ai reati previsti dal d.P.R. n. 915/1982
nonche' dal d.P.R. n. 203/1988. Su tali aspetti dottrina e
giurisprudenza sono sostanzialmente d'accordo. Ma a questo punto
talune fondamentali osservazioni si impongono. Innanzitutto tutta la
legislazione ambientale si fonda sulla medesima "filosofia":
sottoporre a controllo amministrativo, da esercitare nelle forme
della potesta' autorizzoria, tutte quelle attivita' (scarico di
reflui provenienti da insediamenti produttivi, immissioni in
atmosfera da insediamenti produttivi, gestione latu sensu di
riciclaggio dei rifiuti) ritenute potenzialmente lesive per
l'ambiente; sottoporre a sanzione penale tutte quelle attivita'
esercitate in violazione di tale potesta' della p.a. In secondo luogo
in taluni dei casi in questione vi e' anche identita' del fatto
materiale. La sinossi di alcune norme previste dalle suddette leggi
dimostra quanto detto sopra. A tal fine e' sufficiente comparare
l'art. 21/1 della legge n. 319 con l'art. 24/1 del d.P.R. n. 203/1988
(scarico - immissioni senza autorizzazione); ipotesi questa nella
quale addirittura il legislatore ha previsto la stessa pena, segno
evidente che trattasi di fatti equivalenti in termini di gravita';
l'art. 21/3 con l'art. 24/5 cit. (scarico - immissione superanti i
limiti tabellari). Ancora: l'art. 21/1 con l'art. 25/2 del d.P.R. n.
915/1982; a tal fine e' significativo notare, a comprova della
contiguita' delle fattispecie previste, che l'art. 2/5 del d.P.R. n.
915/1982 fa salva la legge n. 319/1976 per quanto riguarda lo
sversamento di sostanze liquide salvo che trattasi di rifiuti tossici
e nocivi; nel qual caso lo scarico in acqua delle suddette sostanze
e' comunque soggetto in toto alla disciplina del d.P.R. n. 915/1982.
Da cio' un ulteriore discrasia. Con il suddetto meccanismo lo scarico
di rifiuti tossici e nocivi, comunque soggetto al d.P.R. n. 915,
proprio sulla base dell'art. 60 della legge n. 689/1981, verrebbe a
fruire del beneficio delle sanzioni sostitutive, ed invece lo scarico
di altre sostanze in corpo idrico superficiale, soggetto alla legge
n. 319/1976, pur essendo un quid minus, com'e' evidente, rispetto al
primo, non potrebbe fruire dei suddetti benefici. Cio' costituisce
violazione del principio di ugualianza cosi' come connotato sopra al
punto 4/ c.
Tale sinossi mostra che si e' in presenza di attivita' di
sversamento senza avere presentato domanda di autorizzazione o con
autorizzazione revocata, o rifiutata ovvero scarico - immissione
superante i limiti tabellari. Quindi identico e' il fatto materiale
previsto. In terzo luogo tutta la legislazione che si e' succeduta,
come si evince dai vari lavori preparatori nonche' dal contenuto
precettivo delle norme, mirano a tutelare lo stesso bene quale e'
l'ambiente e mirano ad ottenere il medesimo risultato: la salubrita'
dell'ambiente. Su questo punto un'osservazione si impone; sia la
legislazione ordinaria succitata sia l'art. 9/2 della Costituzione
consentono di ritenere oramai acquisito all'esperienza giuridica un
bene quale appunto l'ambiente oggetto di interessi diffusi. Tale bene
va inteso come non solo le bellezze con riferimento a criteri
estetici, ma ogni preesistenza, l'intero territorio, la flora, la
fauna, in quanto concorrono a costituire l'ambiente in cui vive ed
agisce l'uomo. E' interessante notare che tale correlazione
ambiente-uomo la si desume non solo dall'art. 9 della Costituzione ma
anche dagli artt. 2 e 32 della Costituzione.
Si deve allora concludere che tutta la legislazione in materia
mira a tutelare lo stesso bene da condotte sostanzialmente identiche.
Unica differenza, come e' evidente, e' data dalla attivita'
materiale. Ma a parere di questo pretore tale fatto non puo'
giustificare una diversa disciplina in ordine alla applicazione di un
beneficio quale quello di cui all'art. 53 della legge n. 689/1981.
Cio' per due ordini di ragioni: innanzitutto per quanto detto sopra;
invero, troppi e tanti sono gli elementi di contiguita' fra le varie
fattispecie si' da fare ritenere irragionevole una disciplina diversa
in ordine alla concessione di benefici previsti per legge. In secondo
luogo perche' proprio la finalita' della legge n. 689/1981 mostra che
il legislatore non ha voluto escludere "a priori", per tutte le
violazioni in materia ambientale, la concessione dei benefici ivi
previsti.
A tal fine e' significativa la comparazione tra il secondo e il
terzo comma dell'art. 60 cit.. in quest'ultimo il rinvio e' operato
proprio alle disposizioni disciplinanti una determinata materia (in
materia edilizia ed urbanistica, di igiene e sicurezza del lavoro
ecc.); mentre nel primo il rinvio, come gia' detto, e' a specifiche
norme incriminatrici speciali; segno evidente che, in quest'ultimo
caso, il legislatore non ha voluto escludere, pur potendolo, i
benefici previsti dalla legge n. 689/1981 alla materia "ambientale".
7. - Quindi l'attuale sistema, nei limiti in cui non consente di
applicare i benefici di cui alla legge n. 689/1981 ai reati di cui
all'art. 21 della legge n. 319/1976, di fatto crea una diversita' di
disciplina tra cittadini in ragione o delle loro condizioni
economiche o delle attivita' in concreto esercitate. Tali elementi di
"diversita'" obiettivamente, per le ragioni anzidette, non la
giustificano; per cui essa trasborda in disparita' di trattamento
rilevante ex art. 3 della Costituzione.
8. - A questo punto occorre peraltro affrontare un problema;
trattasi di individuare quale disciplina, tra le due in conflitto,
sia da adeguare ai valori costituzionali: se quella attualmente
prevista per gli artt. 21 e 22 ovvero quella attualmente prevista per
le altre norme in materia ambientale.
Ritiene questo pretore che la risposta da dare sia nel secondo
senso. Cio' per le considerazioni che si vengono ad esporre.
Innanzitutto cio' in quanto le limitazioni di cui all'art. 60 non
possono, non solo essere applicate analogicamente (come sembra
ritenere il pretore di Santhia con ordinanza del 15 marzo 1985 su
Gazzetta Ufficiale n. 256- bis/85), ma neanche possono essere estese,
con sentenza dalla Corte costituzionale, stante il divieto di
rilevanza costituzionale, di applicare analogicamente le norme che
estendono la responsabilita' penale (come e' indubbiamente l'art. 60
nei limiti in cui non consenta l'applicazione di benefici di legge;
su tali aspetti cfr. Bricola "Commentario alla Costituzione" art. 25
Bologna pag. 285). In secondo luogo cio' e' imposto dal fatto che
l'attuale disciplina dettata per reati diversi di quelli di cui
all'art. 60 appare piu' rispettosa del precetto di cui all'art. 27
della Costituzione. Invero l'estendere la possibilita' di ottenere un
beneficio consente, non solo di commisurare al massimo la pena al
caso di specie, non solo di trattare alla stessa maniera fatti
sostanzialmente identici, ma anche di consentire un'effettiva emenda
del prevenuto. Quindi e' chiaro che va adeguata la disciplina
attualmente prevista per gli artt. 21 e 22 a quella prevista per le
altre leggi in materia ambientale.
9. La questione come sopra posta e' rilevante ai fini del decidere
il caso di specie. Invero ove la Corte dovesse accogliere le
prospettazioni di questo pretore l'istanza proposta alla udienza del
13 dicembre 1993 risultera' essere legittima; in caso contrario
risultera' alla radice inammissibile.